¿LA
HORA DE MACRO-ACUERDOS PREFERENCIALES INTERREGIONALES?
Las opciones para las negociaciones Mercosur-UE
en el nuevo contexto internacional
Autor: Félix Peña (*)
Newsletter
mensual
Febrero 2013
Disponible:
Resumen:
El anuncio del Presidente
Obama sobre la negociación con la
UE de un “Transatlantic Trade and Investment Partnership”
abre un nuevo marco internacional para analizar el futuro de las relaciones
entre el Mercosur y la UE. A
tal anuncio se suma el hecho que en su Mensaje al Congreso, el Presidente de
los EEUU también mencionara el “Trans-Pacific Partnership”, pero no dijera nada
sobre la conclusión de la
Rueda Doha.
En tal marco y a la luz de los resultados de la reciente Cumbre
CELAC-UE en Santiago de Chile, cabe colocar una visión sobre las opciones
abiertas para las negociaciones entre los países del Mercosur y la UE con el objetivo de establecer
una asociación bi-regional. De hecho la reunión ministerial bi-regional en ocasión
de la citada Cumbre, parece haber abierto una especie de paréntesis de unos
nueve meses, si se toma en cuenta lo acordado según el comunicado conjunto y
las declaraciones formuladas por algunos de los principales protagonistas y, en
particular, las Presidentas de la
Argentina y del Brasil.
Los signos de vida puestos de manifiesto no excluyen los interrogantes
que plantea el futuro de estas negociaciones. Por momentos ellos conducen a
opciones reflejadas en propuestas orientadas a concretar alguna modalidad de
acuerdo con alcance bilateral, por ejemplo, entre la UE y países individuales
del Mercosur. Incluso se ha sugerido que podría ser en el marco de un acuerdo
bi-regional de múltiples velocidades.
En cada uno de los países que
integran hoy el Mercosur, se debería aprovechar ese paréntesis para que todos
los sectores interesados examinen las opciones que puedan imaginarse para
encarar la relación con la UE ,
sea en el marco de un acuerdo bi-regional, sea en el de otras modalidades que
sean aceptables para todas las partes. Sin embargo, no parece ser una opción
realista la de fragmentar, a través de acuerdos bilaterales, la relación de la
UE con cada uno de los países miembros del Mercosur.
Quizás sea el sector empresario, a nivel
primero de cada país y luego con los otros países miembros del Mercosur y a
nivel bi-regional con sus contrapartes europeas, quien podría tener más
posibilidades de encarar tal examen. El Foro Empresario Mercosur-UE aún existe.
Podría ser un ámbito para avanzar la reflexión colectiva y proponer ideas
realistas. Incluso con la participación
de otros sectores, empleando una metodología “multi-stakeholder” que es la que
más conviene para asegurar una diplomacia económica eficaz.
En su Mensaje al Congreso sobre el Estado de la Unión , el Presidente Barak Obama
anunció el inicio de conversaciones entre
los EEUU y la UE con
el objetivo de acordar un amplio “Transatlantic
Trade and Investment Partnership”. Al efectuar su anuncio el Presidente de
los EEUU también se refirió a otro pilar de su estrategia comercial externa que
es el “Trans-Pacific Partnership”. En
ningún momento se refirió a la necesidad de concluir la
Rueda Dohala OMC (ver
el discurso del Presidente Barak Obama, pronunciado el 12 de febrero de 2013,
en: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/02/12/remarks-president-state-union-address;
ver asimismo el comunicado conjunto EEUU-UE publicado el 13 de febrero, en: http://www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2013/february/statement-US-EU-Presidents
y, asimismo, en: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-95_en.htm,
donde también se publica el “Final Report
– High Level Working Group on Jobs and Growth”, de Febrero 11, 2013).
Tras la experiencia vivida con las negociaciones
hemisféricas del ALCA, parece prematuro aventurar un pronóstico serio sobre la
posibilidad que las dos iniciativas antes mencionadas se puedan concretar en los
tiempos anunciados o estimados –en octubre de este año el TPP y en unos dos
años el TATIP-. Pero dado el hecho que sea difícil imaginar que la
Rueda Dohala OMC , Pascal Lamy, se refirió
al retorno de la geopolítica a la mesa del comercio internacional (ver la
sección lecturas recomendadas de este Newsletter).
Sus palabras conducen a instalar una necesaria reflexión sobre los efectos
geopolíticos de un posible escenario en el que una multiplicidad de distintas
modalidades de acuerdos comerciales bilaterales, regionales e interregionales,
coexistan con un poco eficaz marco multilateral.
Tras la reciente Cumbre CELAC-UE, realizada en Santiago de Chile los
días 26 y 27 de enero, puede sostenerse que los países latinoamericanos y los
de la actual UE siguen empeñados en construir un espacio interregional de
cooperación. Sin perjuicio de otros protagonistas europeos relevantes, la
presencia de la
Canciller Angela Merkel simbolizó la importancia relativa que
países europeos le atribuyen a su relación con América Latina.
En tal marco debe colocarse una visión sobre el futuro de las
negociaciones entre los países del Mercosur y la UE con el objetivo de concluir
un acuerdo de asociación bi-regional. Es ésta una iniciativa que cobró impulso al comienzo
de la década de los noventa. España y Portugal jugaron un papel importante. De
hecho algunos de los principales impulsores fueron funcionarios de Bruselas con
origen Ibérico. Pero también tuvo incidencia el hecho que los EEUU hubieran
lanzado su Iniciativa de las Américas que abrió el camino a las luego
frustradas negociaciones del denominado ALCA. Se interpretó en Europa como una
señal clara de que los EEUU procuraban tener un acceso preferencial a los
mercados latinoamericanos y, en particular, a los sudamericanos. Todo ello
coincide con la iniciativa de la Argentina y el Brasil de crear el Mercosur,
concebido en su origen como un proyecto aún más ambicioso que el de alcance
bilateral lanzado por los Presidentes Alfonsín y Sarney al promediar la década
de los ochenta.
Por diferentes razones muchas de
ellas de raíces profundas, los países europeos le atribuyeron a su relación con
el espacio subregional denominado Mercosur un alcance especial. Algo así como
el núcleo duro de una relación estratégica bi-regional euro-latinoamericana.
Afinidades culturales nutridas en la fuerte presencia de migrantes de origen
europeo, y económicas reflejadas en un importante stock de inversiones directas,
especialmente en diversos sectores industriales entre los que se destaca el
automotriz, y también en un comercio bi-regional significativo, son algunas de
las razones que se tuvieron en cuenta, además de la idea de poder contrapesar
la presencia de las empresas americanas si es que ellas obtuvieran el acceso
preferencial a los mercados sudamericanos.
Pero otra razón de peso, de alcance
geopolítico, tuvo que ver con la idea de ser la integración “a la europea” de
un espacio geográfico sub-regional en América del Sur, una condición importante
para la gobernabilidad global. En tal perspectiva, la UE podía tener en el Mercosur
una especie de “hermano gemelo” o, al menos, “hermanito parecido”. Preanunciaba
un mundo en que la gobernabilidad global pudiera asentarse en una densa red de
regiones organizadas a través de múltiples acuerdos de integración en el marco
multilateral de la OMC.
Los años pasaron. Los sueños se
diluyeron. Las negociaciones para un acuerdo de asociación bi-regional
Mercosur-UE perdieron dinamismo. Por momentos se estancaron. Y uno de los
factores que impulsaron el momento inicial, fue desapareciendo tras el
explícito naufragio del ALCA en la
Cumbre de las Américas en Mar del Plata (2005). A su vez el
hecho que la Ronda Doha
también entrara en un estado de inanición contribuyó a enfriar el ánimo
negociador en ambos lados del Atlántico. Tengamos presente que las
negociaciones en la OMC
eran percibidas como el ámbito que permitiría finalmente desatar uno de los
nudos más complejos de la relación bi-regional Mercosur-UE, cual es el de la
agricultura, especialmente por los efectos distorsionantes que, con razón, se
le atribuye a la política agrícola comunitaria. A su vez, en los ojos europeos
el Mercosur fue perdiendo credibilidad y, por ende, atractividad. Hoy, los
cambios operados en el entorno económico global encuentran a ambos
protagonistas de esta relación atravesando su propia crisis de identidad.
En Santiago de
Chile, una vez más, el Mercosur y la
UE reiteraron su voluntad política de concluir un acuerdo de
asociación bi-regional (ver
el comunicado final de la reunión ministerial bi-regional realizada el 27 de
enero 2013, en: http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/reuniao-ministerial-mercosul-uniao-europeia.-santiago-do-chile-26-de-janeiro-de-2013.-comunicado-conjunto). No es la
primera vez que lo hacen. Antes lo hicieron en ocasión de la Cumbre de Madrid en el 2010.
Llevan trece años negociando. Ahora han acordado que “a más tardar” en el
último trimestre de este año harán el postergado intercambio de ofertas. Parecen
seguir manteniendo la idea de que tales ofertas debe conducir a la liberación
de lo esencial del intercambio, concebido éste a partir de una interpretación
dogmática, pero sin un sustento legal sólido en las propias reglas del GATT-OMC
y, según el cual, debería asegurarse una cobertura de al menos el 90% del
intercambio comercial bi-regional.
Los signos de
vida puestos de manifiesto en Santiago no excluyen los fuertes interrogantes
que plantea el futuro de estas negociaciones. Por momentos ellos conducen a
opciones reflejadas en propuestas orientadas a concretar alguna modalidad de
acuerdo con alcance bilateral, por ejemplo, entre la UE y países individuales del
Mercosur. Incluso se ha sugerido que podría ser en el marco de un acuerdo
bi-regional de múltiples velocidades. Tales propuestas suelen manifestarse especialmente
en sectores empresarios del Brasil. A veces provienen del lado europeo. Incluso
se reflejaron en la prensa en ocasión del 6° Encuentro Empresario UE-Brasil
realizado en la
Confederación Nacional de Industrias el pasado 23 de enero. Por
ejemplo, el presidente de la
Unión Brasileña de Avicultura defendió la idea de un acuerdo
progresivo entre el Mercosur y la UE ,
en el caso que no todos los socios estuvieren en condiciones de participar ya
en tal acuerdo (en declaraciones reflejadas en el diario Valor Econômico del 24 de enero 2013). Un editorial del diario Valor Econômico del 30 de enero lo refleja
explícitamente en sus conclusiones. Entre otros factores, pesaría para ello el
hecho que el año próximo el Brasil quedará afuera del Sistema General de
Preferencias de la UE. El
anuncio de un eventual acuerdo de libre comercio entre los EEUU y la UE , puede generar más
incentivos para avanzar en tales propuestas.
La opción de un
escenario de distintas modalidades de acuerdos de bilaterales entre un país del
Mercosur y un tercer país o un grupo de países, confrontaría un obstáculo
jurídico en la Decisión 32/00 del Consejo del Mercosur, que prescribe que los
países miembros negociarán como conjunto con terceros países. Es un argumento
que fue esgrimido especialmente del lado brasileño cuando el entonces gobierno
del Uruguay intentó encarar negociaciones bilaterales con los EEUU.
Sin embargo, es
un obstáculo limitado ya que la norma se refiere a “acuerdos de naturaleza comercial…en los cuáles se otorguen
preferencias arancelarias”. Además de que ello podría ser eventualmente contorneado
si se recurre a la opción de un acuerdo bi-regional con múltiples velocidades,
es conocido que la esencia de las negociaciones comerciales preferenciales
contemporáneas no cruza necesariamente por preferencias arancelarias. Marcos
regulatorios, acceso a compras públicas, inversiones, servicios, propiedad
intelectual, entre otros, son los ingredientes fuertes y también más
controvertidos de las respectivas agendas negociadoras comerciales
internacionales. Como se señaló antes, lo pone en evidencia, por ejemplo, la negociación
Trans-Pacific Partnership (TPP) y también será el caso de las
negociaciones de libre comercio entre los EEUU y la UE. En tal sentido, la
citada norma del Mercosur no significaría, por ejemplo, un obstáculo
insuperable -sobre todo si se recurre a la elegancia diplomática- para un
escenario de futuros acuerdos bilaterales entre países miembros y la UE , si es que no incluyen preferencias
arancelarias. Tampoco, por cierto, con otros países, como podrían ser, sin
perjuicio de otros, los EEUU y también China.
Pero es el
mencionado un escenario que también presenta sensibles aristas políticas.
Debilitaría en grado peligroso la distinción entre “nosotros y ellos” que desde
los acuerdos Alfonsín-Sarney ha sido un rasgo central de la relación
estratégica entre Argentina y Brasil, con todos los desdoblamientos que ella ha
tenido en su origen y que sigue teniendo en la actualidad. Son desdoblamientos
por cierto que trascienden lo comercial y lo económico. Hacen a algo muy
valioso para cada uno de los dos países que es lo que se puede denominar “la
calidad del barrio”, en términos de paz, democracia, estabilidad política,
desarrollo económico y social, de toda América del Sur. Incluye muy en especial
los acuerdos bilaterales existentes en el plano nuclear que son, sin duda, un
ejemplo de entendimiento en una cuestión más que sensible y que trasciende a la
región.
De hecho la reunión
bi-regional de Santiago parece haber abierto una etapa de reflexión sobre el
futuro de las negociaciones –una especie de paréntesis de unos nueve meses- si
se toman en cuenta lo acordado según el comunicado conjunto y las declaraciones
formuladas por algunos de los principales protagonistas y, en particular, las
Presidentas de la Argentina
y del Brasil.
Podría
aprovecharse tal paréntesis para repensar muchos aspectos de la estrategia
negociadora. Incluso sobre qué tipo de acuerdo pretende lograrse. Es mucha el
agua que ha pasado debajo de los puentes desde que en los primeros años de la
década del noventa comenzara a avanzarse en la idea que condujo a esta
negociación bi-regional. El mundo, cada una de las dos regiones y las
asimetrías económicas relativas, eran muy diferentes. Hoy hay muchos más
protagonistas relevantes en la competencia económica global. Los
desplazamientos de poder económico relativo han sido fuertes y todo indica que
continuarán en el futuro. El marco multilateral de la OMC presenta fuertes signos de
debilitamiento que se pueden acentuar como resultado de la proliferación de
acuerdos comerciales preferenciales que involucren grandes espacios económicos.
Todos los países tienen múltiples opciones en su inserción en el comercio
mundial. Para los países del Mercosur, incluso en su dimensión sudamericana, la UE ha sido y es importante.
Pero indudablemente no constituye la única opción para la agenda negociadora
del Mercosur y de sus países miembros.
En cada uno de los
países del Mercosur, debería aprovecharse este paréntesis para que en forma
conjunta todos los sectores interesados –gubernamental, empresario, sindical,
académico-, examinen ventajas y desventajas de las opciones que puedan
imaginarse con realismo para encarar la necesaria relación con la UE , sea en el marco de un
acuerdo bi-regional como el que se ha procurado negociar en los últimos años,
sea en el de otras modalidades que se puedan plantear y que sean aceptables
para los socios. Sin embargo, no parece ser una opción realista la de fragmentar,
a través de acuerdos bilaterales, la relación preferencial de la UE con cada uno de los países del
Mercosur, tal como ha sido sugerido en varias ocasiones.
El tiempo
disponible no es mucho ya que necesariamente debe efectuarse un ejercicio
similar entre todos los países miembros del Mercosur. Quizás sea el sector
empresario, a nivel primero de cada país y luego regional con los otros países
miembros del Mercosur y después a nivel bi-regional con sus contrapartes
europeas, quien podría tener más interés y posibilidades de encarar un examen
como el sugerido. El Foro Empresario Mercosur-UE (MEBF) existe. Podría ser un
ámbito para avanzar la reflexión colectiva y proponer ideas realistas y
aceptables para todos. Incluso con la participación de otros sectores, esto es,
con una metodología “multi-stakeholder” que es la que más conviene para
asegurar una diplomacia económica eficaz.
Lecturas recomendadas:
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(*) Director del
Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard
Bank; Director de la Maestría
en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de
Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
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